【摘?要】電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力寫入新修訂檔案法，為電子檔案規(guī)范化管理提供了司法保障。要保證電子檔案憑證效力，必須堅持來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的原則，只有這樣，才能真正保證電子檔案的真實性、原始性、合法性和完整性。

關鍵詞：電子檔案；憑證效力；來源可靠；程序規(guī)范；要素合規(guī)

新修訂《檔案法》明確規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”。這是我國首次將電子檔案效力寫入國家法律，為電子檔案規(guī)范化管理提供了根本的司法保障，也讓每一位檔案工作者吃下了“定心丸”。

1. 全面理解新修訂《檔案法》的內(nèi)涵

新修訂《檔案法》有關電子檔案的效力主要反映在該法第三十七條，原文如下：

第三十七條　電子檔案應當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。

電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。

電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定。

第三十七條由三款組成，第一款“電子檔案應當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”闡述了構成電子檔案的要件，一份電子文件或數(shù)據(jù)要成為電子檔案，應當滿足“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的基本條件。第二款“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，以法律的形式規(guī)定了電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，不能因其為電子形式而對其排斥。第三款“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”，給檔案主管部門提出了制定電子檔案相應管理辦法的要求。

2019年提交人大討論的《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》第三十條已提出了相關條款，但是與新修訂《檔案法》相比，內(nèi)容還是發(fā)生了較大變化。2019年提交的《檔案法（修訂草案）》第三十條表述如下。

第三十條  電子檔案應當符合來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的要求。不得僅因為電子檔案采用電子形式而否認其法律效力。具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用。

2019年討論《檔案法（修訂草案）》時，針對電子檔案的法律效力，全國人大財經(jīng)委委員騫芳莉認為，目前修訂草案第三十條的表述不足以肯定電子檔案的法律效力，建議在總則中或者第三十條中明確規(guī)定“符合要求的電子檔案和傳統(tǒng)載體檔案具有相同的法律效力”。

新修訂《檔案法》對這一條款的表述，充分吸取了草案修訂時各委員和專家提出的意見，不僅僅在文字上比《檔案法（修訂草案）》新增了3個字，而且內(nèi)容也發(fā)生了很大變化。新修訂《檔案法》的表述不僅文字更加精煉，表達更加直白，內(nèi)涵更加豐富，而且條款內(nèi)容增加了三分之一。

其中最引人注目的變化有以下幾個：

一是將原來的“法律效力”改為“同等效力”。新修訂《檔案法》中“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”的表述源于2018年國家檔案局頒布的《機關檔案管理規(guī)定》（第13號令），該規(guī)定第三十二條明確提出 機關檔案包含“傳統(tǒng)載體檔案和電子檔案兩種形式?！薄半娮訖n案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力。”2019年“同等效力”的思想也被中央辦公廳、國務院辦公廳所采納，寫進了中辦、國辦《黨政機關電子公文處理工作辦法》，其中第三條規(guī)定“黨政機關電子公文同紙質(zhì)公文具有同樣的效力”。將“法律效力”更改為“同等效力”，一方面是為了保持國家已出臺政策的連續(xù)性，另一方面則拓寬了電子檔案的效力范圍。檔案是歷史的真實記錄，不僅可以作為司法憑證，具有法律效力，更重要的它還是歷史憑證，具有維護國家歷史真實面貌的強大功能，與司法憑證相比，其憑證效力的覆蓋面要廣泛得多。

另一個重要的變化，就是增加了第三款“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定”。由于電子檔案是個“新生事物”，要確定其“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”，需要大量的標準規(guī)范予以支撐，要依靠電子檔案管理辦法來加強管理，正如國家檔案局局長陸國強所指出的“新修訂的《檔案法》確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，具體的制度措施還需要通過實施條例和一系列配套的法規(guī)規(guī)章加以細化”。2019年國務院第716號令《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》明確規(guī)定“符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力”，即電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力的前提條件是必須“符合檔案管理要求”，所以，制定電子檔案管理辦法就是對國務院令提出制定“符合檔案管理要求”的正面回應，是保證電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力的重要保障。

2.“來源可靠”是一切電子檔案具有憑證效力的重要前提

電子文件和電子檔案與其他電子數(shù)據(jù)一樣，都具有易修改、不留痕、形成過程“虛擬化”、對計算機軟硬件依賴性強等特點，作為原始憑證，存在種種缺陷。為此，如何保證電子數(shù)據(jù)和檔案的憑證效力，各個部門展開了長期的研究與探索，形成了許多用于判別憑證效力的成果，其中很重要的一條，就是來源可靠。

我國最先將“數(shù)據(jù)電文”列入司法憑證的是《中華人民共和國合同法》。1999年3月15日九屆人大第二次會議通過的《中華人民共和國合同法》第十一條明確規(guī)定“書面形式是指合同書、信件和數(shù)據(jù)電文（包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式”，首次寫入“數(shù)據(jù)電文”，并承認其可作為憑據(jù)，具有法律效力。其后，《中華人民共和國電子簽名法》和修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》也先后將“數(shù)據(jù)電文”納入司法憑據(jù)的范圍，承認其法律效力。

各大法律將“數(shù)據(jù)電文”納入法律憑證的范圍、承認其法律效力，都是有前提的，其中一個重要的前提條件就是“來源可靠”。《中華人民共和國電子簽名法》明確規(guī)定，作為法律憑證的“數(shù)據(jù)電文”，必須符合“能夠識別數(shù)據(jù)電文的發(fā)件人、收件人以及發(fā)送、接收的時間”要求，審查一份“數(shù)據(jù)電文”的真?zhèn)危仨殹坝靡澡b別發(fā)件人方法的可靠性”和“生成、儲存或者傳遞數(shù)據(jù)電文方法的可靠性”，一句話，即“來源可靠”。同樣，《中華人民共和國刑事訴訟法》對于數(shù)據(jù)電文的法律效力，同樣也有前置條件，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第九十四條明確規(guī)定，電子數(shù)據(jù)如有“制作、取得的時間、地點、方式等有疑問，不能提供必要證明或者作出合理解釋的”情形，不得作為定案的根據(jù)。在此，“來源可靠”無疑成為電子數(shù)據(jù)用作司法憑據(jù)最為重要的前提條件之一。

新修訂《檔案法》將“來源可靠”列為電子檔案憑證效力的要件是非?？茖W的，與各項法律對電子數(shù)據(jù)的憑證認定要件相統(tǒng)一?！皝碓纯煽俊睆母旧媳ＷC了電子檔案的真實性和可信性。

電子檔案的“來源”一般包括了兩個方面：一是電子檔案的形成者，如機關單位、社會組織等；二是電子檔案的形成和保存環(huán)境，如產(chǎn)生和保存電子檔案的OA系統(tǒng)、電子檔案管理系統(tǒng)等。所謂“來源可靠”就是要保證電子檔案的形成者和產(chǎn)生及保存電子檔案的環(huán)境都是真實可信的。

為保證電子檔案的來源可靠，我們一般要求“一是形成電子檔案的組織或個人其身份是真實有效的，要防止身份冒用、責任者不明確等現(xiàn)象；二是要有法定的授權，在其職責范圍內(nèi)開展工作，不得有越權、濫權等操作；三是電子檔案要由可靠的系統(tǒng)軟件形成，系統(tǒng)在電子文件、電子檔案的管理過程中可隨時記錄變動情況，用來驗證電子檔案的原始性；四是電子檔案的內(nèi)容、結構和背景與形成時的原始狀況相一致，沒有發(fā)生非法篡改等情況”。另外，為保證電子檔案來源的真實性，還可以采用技術手段對電子檔案進行“固化”，可采用數(shù)字摘要、數(shù)字簽名、電子印章、可信時間戳等技術手段，來確保電子檔案的原始性和真實性。

比如檔案館要證明提供的電子檔案是“來源可靠”的，首先要證明該電子檔案的出處，是什么時候從什么單位接收進館的，提供接收交接憑證，證明電子檔案的形成者是真實有效的，證明接收該電子檔案是檔案館的正常履職行為；其次要證明該電子檔案進館以后保存在怎樣的計算機環(huán)境中，是否發(fā)生過信息的變化，比如數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，數(shù)據(jù)遷移等等。若有變化，是否能提供記錄，證明變化后的電子檔案內(nèi)容沒有發(fā)生改變，證明是否影響電子檔案原始性的改變。

“來源可靠”是檢驗電子檔案真實性的主要標準，是電子檔案的立足之本，離開了“來源可靠”，電子檔案就成了無本之木，別的做得再好，它也僅僅是一份電子數(shù)據(jù)而已，不能成為電子檔案。

3. “程序規(guī)范”是保證電子檔案原始性、合法性的基本保證

檔案不同于其他文獻資料，其最大特點就是原始性，是機關單位和其他組織以及個人從事社會活動直接形成的歷史記錄。檔案在形成過程中一般都與履職相關，大都是依法管理、依法參與社會實踐活動的產(chǎn)物。檔案的原始性就在于記錄了工作活動的每一個步驟和細節(jié)。保留這些步驟和細節(jié)，保留檔案形成過程中的每個程序環(huán)節(jié)，也成了每個檔案工作者的主要職責。

電子檔案一般都由電子文件轉(zhuǎn)化而來。電子文件在形成過程中，要遵循一系列規(guī)定的程序，尤其是電子公文，形成的程序更是極其細致和復雜，它是保證文件權威性和合法性所必不可少的。

電子檔案管理過程涉及的程序一般包括兩個階段：一是電子文件在形成過程所經(jīng)歷的程序；二是電子文件歸檔以后，成為電子檔案在長期保存過程中所經(jīng)歷的程序。所謂程序規(guī)范就是要求對于電子檔案從形成開始到歸檔移交、長期保存期間，每個環(huán)節(jié)都要嚴格遵守各項工作制度，符合國家的法律法規(guī)、標準規(guī)范。

電子檔案從產(chǎn)生開始到最終長期保存，一般要經(jīng)歷形成、辦理、歸檔、整理、鑒定、移交、長期保存等諸多環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)又有一系列的程序所組成。近年來，國家已經(jīng)出臺了許多標準與規(guī)范，保證電子檔案的程序規(guī)范與合法，確保將來能發(fā)揮其證據(jù)效力。

比如最新發(fā)布的國家標準《黨政機關電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T 39362-2020）就是針對機關電子公文歸檔工作作出的標準規(guī)范，標準的第六章“總體流程”，就是對歸檔流程的具體細化。第六章第一節(jié)“總體流程”規(guī)定：“電子公文歸檔過程從電子公文形成或辦理部門產(chǎn)生電子公文開始到檔案部門接收歸檔信息包結束。整個過程可分為文件收集、文件整理、文件移交、檔案接收4個環(huán)節(jié)，共12個步驟，即捕獲、錄入、轉(zhuǎn)換、組件、編號、封裝、移交檢測、移交登記、提交、接收檢測、接收登記、接收確認。”4個環(huán)節(jié)、12個步驟就是黨政機關電子公文歸檔的具體程序。

又如2019年發(fā)布的《政務服務事項電子文件歸檔規(guī)范》（DA/T 85-2019）則是針對無紙化條線下政務服務事項電子文件歸檔制定的一個標準規(guī)范。該標準同樣對于電子文件的歸檔確定了“文件收集”“整理”“形成歸檔信息包”“清點”“生成驗證信息”“數(shù)據(jù)交換”“歸檔檢測”“登記編目”“形成電子檔案”等9大工作流程和步驟。

各機關單位檔案部門必須嚴格遵守國家的各項法規(guī)標準，按流程做好本單位本部門的電子文件歸檔和管理工作，確保形成的電子檔案真正具有科學的憑證價值；各級檔案館則要嚴格按照《電子檔案移交與接收辦法》《版式電子文件長期保存格式需求》《基于文件的電子信息的長期保存》《檔案信息系統(tǒng)運行維護規(guī)范》等標準規(guī)范，做好電子檔案的管理工作。

“程序規(guī)范”其根本目的就是要保證電子檔案的原始性，保證電子檔案的合法性和權威性，讓電子檔案經(jīng)得起嚴格的歷史檢驗，與傳統(tǒng)載體的檔案具有同等效力。

4.“要素合規(guī)”是保證電子檔案完整性的關鍵所在

電子文件與電子檔案不同于傳統(tǒng)載體的檔案，它必須借助計算機生成和管理，其構成“要素”必須事先“設定”，由計算機系統(tǒng)自動生成和管理。所以，要保證電子檔案的完整性，事先設定“要素”很重要。

《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》 （GB/T?18894—2016）明確規(guī)定“電子文件由內(nèi)容、結構、背景組成”，“內(nèi)容”“結構”“背景”就成了構成電子檔案的三要素。電子檔案的完整性就是“電子文件、電子檔案的內(nèi)容、結構和背景信息齊全且沒有破壞、變異或丟失的性質(zhì)”。為便于識讀和管理，人們主要通過“元數(shù)據(jù)”來反映電子檔案，“元數(shù)據(jù)”就是“描述電子文件和電子檔案內(nèi)容、背景、結構及其管理過程的數(shù)據(jù)”。為此，在實踐中，檢驗一份電子文件或電子檔案是否完整，元數(shù)據(jù)是一個很重要的內(nèi)容。

所謂“要素合規(guī)”就是要求構成電子檔案的“要素”必須符合國家的法律法規(guī)和標準規(guī)范。

為保證電子文件和電子檔案的要素合規(guī)，國家制定和頒布了一系列的標準與規(guī)范。比如《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》《電子檔案移交接收辦法》等。要做到“要素合規(guī)”，就必須不折不扣地按照國家的標準和規(guī)范，做好電子檔案歸檔和管理工作。

由于電子文件和電子檔案門類繁多，在對待不同門類的電子文件歸檔時，除了貫徹通用標準規(guī)范以外，還必須遵循各種專門的規(guī)范標準。比如元數(shù)據(jù)收集，從大類上講，國家已出臺了《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《照片類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》《錄音錄像類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》等三個行業(yè)標準，對文書類電子文件、照片類電子檔案、錄音錄像類電子檔案的元數(shù)據(jù)作出了規(guī)范，對元數(shù)據(jù)的管理具有很強的指導性和操作性。

如文書類電子文件元數(shù)據(jù)，其歸檔范圍至少包括題名、文件編號、責任者、日期、機構或問題、保管期限、密級、格式信息、計算機文件名、計算機文件大小、文檔創(chuàng)建程序、業(yè)務行為、業(yè)務時間、機構人員名稱等上百項元數(shù)據(jù)。

但對于各種專門類型的電子文件和檔案來講，三大標準并不能涵蓋所有的電子文件和電子檔案的要素。所以，城建部門就制定《建設電子文件與電子檔案管理規(guī)范》來單獨規(guī)范建設電子檔案的歸檔，包括元數(shù)據(jù)的歸檔，能源行業(yè)制定了《核電電子文件元數(shù)據(jù)》標準，專門規(guī)范核電電子文件與檔案的元數(shù)據(jù)管理，其他部門也在制定類似的行業(yè)標準與規(guī)范。即使文書類中的機關電子公文，國家在制定《黨政機關電子公文歸檔規(guī)范》（GB/T 39362-2020）時，也在《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》的基礎上，對黨政機關的電子公文歸檔的最基本元數(shù)據(jù)集作出具體規(guī)范，確定了“公文標識”“文種”等32項元數(shù)據(jù)作為基本元數(shù)據(jù)，要求歸檔時必須具備。

為此，要真正做到“要素合規(guī)”，絕不是一件輕而易舉的事。各機關單位和檔案館要遵循已出臺的各項標準規(guī)范，國家和行業(yè)主管部門還要加緊制定和完善各種元數(shù)據(jù)標準，以滿足電子文件和電子檔案管理的需要。

總之，為保證電子檔案的憑證效力，檔案部門提出了“真實、可靠、完整、可用”的“四性”標準。司法部門為確定電子證據(jù)的法律效力，設定了“憑證的真實性、與案件的關聯(lián)性、憑據(jù)的合法性及證明力”的電子證據(jù)“四性”標準。新修訂檔案法提出“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的12字原則，融合了檔案與司法兩大部門對于電子檔案憑證效力標準的認識，也從電子檔案的特點和實際出發(fā)，對于電子檔案的憑證效力作出了原則規(guī)定，搭建起電子檔案憑證效力的基本框架，為將來豐富和完善電子檔案的憑證效力指明了總體的發(fā)展方向。

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[10]GB/T?18894-2016,電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范[S].

作者：韓李敏，原浙江省檔案局（館）副局（館）長、研究館員

來源：2021.03.05 檔案那些事兒微信公眾號

原載于：2021年第2期《浙江檔案》